归东：环境保护法律研究——从我国环境保护法的修改与完善视角

来源：富迪 作者：归东律师

我国现行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“环境保护法”）是在原《环境保护法（试行）》的基础上修改制定的，自1989年12月26日起施行。它规定了我国环境保护工作的基本任务、基本原则、基本政策、基本制度和基本要求，为我国环境法律体系的完善奠定了基础，是一部在我国环境保护工作中起到重要作用法律。然而由于该法颁布施行已逾20年的时间，期间我国环境保护的基本状况发生了很大的变化，各类环境保护单行法也陆续颁布或者修订，新的环境保护政策和制度陆续出台，《环境保护法》已经不能适应我国环境保护工作的需要，因此对环境基本法的修改与完善已经迫在眉睫。
一、 现行环境保护法律制度存在的问题
纵观现行环境保护法律制度，可以窥见其间不乏上个世纪九十年代经济社会发展水平和法治状况的印迹，这其中的某些法律制度不能适应当前的依法治国方略和科学发展观的要求，更不能适应和指引将来环境保护工作的需要。本人认为，以下几个具体的法律制度存在的问题是值得引起我们关注和研究的。
1. 有关环境目标责任制度。
环境保护事关公共利益，政府应成为环境保护的责任主体。政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源[1]。应当进一步强化地方政府的环境保护责任，提高环境保护意识；同时，要建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制度，细化政府责任、领导者责任和管理责任。针对跨界资源环境管理问题，强化区域、流域环境保护目标责任制。
2. 有关排污收费制度。
首先，在排污收费制度中，由于收费标准过低，存在企业治理成本大于违法成本的情况，这就使得仅用追究行政责任或者只以罚款了事的责任追究方式对许多造成严重后果的环境违法行为很难起到实效，排污收费制度的激励作用也很难得到发挥；这种违法成本偏低的状况也就能够解释今天在某些地方出现的“违法合法化”、“执法产业化”现象为何屡禁不止[2]。其次，超标排污行为依照《环境保护法》相关的规定并没有明确规定为违法行为，现行对超标排污行为进行处罚的依据只能是《标准化法》中关于“强制性标准的”规定，对“不执行强制性环境标准，应当依照法律法规的规定予以处罚”。
3. 有关环境影响评价（EIA）法律制度。
首先，环境影响评价需要与《环境影响评价法》（2002年）协调一致，但不宜重复其内容。其次，对EIA前置审批的法律规定与工商部门、经济管理部门的有关文件规定不太衔接，难以发挥源头控制作用。在修订时可以考虑将环保评价纳入行政许可的范畴。再次，缺少对EIA从业机构和人员的责任规定，造成EIA质量参差不齐。可考虑撤销环境保护主管部门的审批程序，以备案的方式强化EIA机构和从业人员的法律责任，通过引入社会中介机构等措施来加强对EIA的监督，提高EIA制度实施的效果[3]。

二、 关于我国环境保护法的具体制度修改与完善的建议
1. 关于环境目标责任制度。
我国现行《环境保护法》中尚无环保目标责任制度的规定，对于世界范围内各国立法的大趋势而言不能不说是一种巨大的立法滞后。纵观世界已经在立法中确立环境目标责任制度的国家而言，该制度对环境保护能起到重要的指导作用。因此，笔者建议我国《环境保护法》的修改中，应当借鉴国外先进立法理念和技术，在将来《环境保护法》的修改中增设相关的制度和条文的规定。其主要内容应当包括但不限与如下建议内容：
（1）国家倡导正确的政绩观，将辖区内的环保质量好坏纳入行政主管领导政绩考核的指标体系。当前我国进入到前所未有的大发展事情，政治长期保持稳定，经济持续高速增长，社会及文化事业取得长足发展，进入到我过有史以来最好的发展时期。但是，不可否认，我过现行被国外称为“中国模式”的发展模式，政府在其中扮演着重要的角色。而现实情况下，各级政府功利的政绩观，导致政府追求经济增长这一客观的重要政绩指标很大一部分变成唯一指标，而不易用客观尺度加以考量的环境质量的保护以及改善的指标被忽略，以环境代价换取经济增长的“悲剧”就成为不可避免的后果。为此，环境目标责任制度，倡导正确的政绩观，将辖区内的环保质量好坏纳入到行政主管领导政绩考核的指标体系中去，不是在法律上做毫无现实效果的文字堆砌，而是抓住了我国现实国情，抓住了“中国模式”发展中对环境发展中影响最严重的因素。
（2）各级人民政府应组织开展多形式、多层次的创建环保模范活动，树立典型，推动环保和经济建设、社会进步的协调发展。在国家现代化建设中，各级政府有职责去主导和推动国家社会、经济、文化各方面的发展。具体落实到环境保护中，政府的主导和推动作用就表现在组织开展多形式、多层次的创建环保模范活动，树立典型，充分运用各方面能力、调动各种资源、通过各种途径来推动环保和经济建设、社会进步的协调发展上。
（3）各级人民政府主管领导及有关部门负责人由于行政立法失误、决策失误、执法不当造成或者间接造成环境污染或者破坏，导致辖区或者相邻地区环境质量下降的，应当追究相应的行政责任，构成犯罪的，应追究其刑事责任。制度要得到落实，制度的责任体系是保障。因此，要充分运用民事、行政以及刑事责任建立完善的责任体系，使环境目标责任制度得到充分保障，而环境保护和改善的目标得到充分的落实。
2． 有关排污收费制度。
《环境保护法》第三十七条规定：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的措施，污染物排放超过规定标准排放的，有环境行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。”可见，排污单位如果没有擅自拆除或者闲置防治污染的设施，其超标排污并不能确定为违法，而仅仅需要按照《环境保护法》第二十八条缴纳排污费。至于该行为的性质，只能依据《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定才能确认其违法。《环境保护法》第三十七条的规定使得超标排污者逃避了本应受到的法律制裁而肆无忌惮的排污。此外，在《大气污染防治法》修订之前是按照超标排污者排放污染物的倍数和单因子标准收取排污费的，即只对所排放的多种污染物中收费最高的一种征收，污染物不超标就不收费。这种不考虑污染排放总量的收费制度显然不利于环境质量的改善。因此，建议将《环境保护法》中关于排污收费制度的规定修改为：
（1）超标排污行为属于违法行为，由环境保护行政主管部门对该行为予以行政处罚。由于当前法律规定的空缺，导致在某些情况下对超标排污不能明确超标排污行为属于违法行为，这使得运用法律手段来限制超标排污行为的目标很难实现，加上超标排污的生产经营者可以将超标排污的所产生的费用转嫁到其产品的购买者身上，这样使得不管超标排污的行为是否合理或者正当，但是却是合法而且有利可图的行为。因此，现行《环境保护法》中的超标排污并不能够很好地起到保护和改善环境的目标就不言自明了。在笔者看来，上述现实存在的问题，如果欲在法律中寻求改善现状或者说解决问题的办法，首先应当在《环境保护法》的修改中明确超标排污属违法行为，由行政机关给超标排污者以行政处罚。其次，该行政处罚应当避免单一的财产罚，否则超标排污者还是能够将由此产生的处罚费用转嫁到产品购买者身上；为此，笔者认为，在将来的《环境保护法》的修改，应当明确引入资格罚和自由罚的处罚措辞，对超标排污者处以扣缴营业执照、吊销营业执照，对负责人和主要责任人处以限制人身自由的处罚。
（2） 排放污染物但不超标者按排放总量计征排污费。
在此应明确，即使在某种污染物排放不超标的情况下，就应当按照污染物的重量予以征收排污费，这正是排污收费制度的初衷所在，即对排污者在违法排污的行为通过法律手段进行制裁，而对排污者在合法的情况下通过经济手段进行调整。对排放污染物不超标者按照排放重量计征排污费的方式，可以通过增加排污者的成本的方式，激励排污者努力改进环保措施，减少污染物排放总量。
（3）排污费的征收按略高于治理费用的原则征收。
运用经济手段对排污费进行调整，其本质就是通过排污者对自身生产经营过程中所支出的成本与取得的收益进行衡量，然后以经济人趋利避害的本性，选择成本支出少而获取收益较大的方式进行行为。这体现在排污收费制度中，就要求排污费的征收必须要高于排污者的治理费，否则，任何一个趋利避害的经营者都会选择缴纳排污费而不会进行污染治理，这种交纳污染费后便可肆无忌惮地污染物的行为无疑会对环境造成毁灭性的后果。
3. 有关环境影响评价法律制度。
环境影响评价制度是贯彻预防为主原则、防止新的环境污染和生态破坏的一项重要的法律制度。而现行《环境保护法》仅对建设项目的环境影响评价作了原则的规定，显然已经滞后了。建议将《环境保护法》中关于环境影响评价制度定义为：
（1）编制规划和在我国领域和其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。
（2）在规划和建设项目批准立项之前必须开展环境影响评价工作，对未通过环保评估的，有关部门不予批准立项。
（3）规划实施以后应进行跟踪评价，发现有明显不良的环境影响的，应及时提出改进措施。
（4）国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评估。
4. 增加环境押金制度和生态补偿制度。
以保护环境为目的，国家确定和收取环境押金，使随意排放和丢去污染物行为的人付出丧失押金的代价，从而以经济利益驱使污染物排放者尽量少排放和丢弃污染物，甚至是促使使用者将废旧物品交回收集系统，然后再利用或者集中处理后消除可能的污染或者将污染降到最低限度。生态补偿制度是指对由于人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染进行补偿、恢复和综合治理。比如，关于流域生态补偿机制、森林资源生态补偿机制、矿产资源生态补偿机制以及野生动物生态补偿机制等方面都要建立相应的制度。
5．确认公众参与制度。
公众参与制度是指公众及其代表根据国家环保法律法规赋予的权利和义务通过一定的途径、方式和方法参与环境保护的过程，以保护自己的合法权益的制度。公众参与包括预案参与（指公众在环境政策、规划中和开发建设项目实施前的参与）、过程参与（指公众自觉保护环境的参与）以及末端参与（指对限期治理项目的验收，对垃圾处理等活动的参与）。作为基本法的《环境保护法》却没有公众参与的规定。建议在其中增加一条：
“公众及其代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务通过一定的途径、方式和方法参与环境保护。国家鼓励成立民间环保组织，作为公众参与、监督环境保护的有效形式。”

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[1] 杜群．环境法融合论——环境·资源·生态法律一体化[M] ．北京：科学出版社，2003．

[2]王树义．关于《中华人民共和国环境保护法》修改问题的几点思考[J] ．法学评论，2004，（6）．

[3]周俊飞．完善我国《环境保护法》之浅析[J] ．金卡工程，2008（5）：50-53．