集体土地试建公租房 是否有望开启土改之路？

近日召开的“全国国土资源工作会议”上，国土资源部部长徐绍史正式披露允许地方试点集体建设用地建设租赁房，北京、上海已获批准。另据悉，符合要求的城市，将在2012年初进行申报，国土部将会在2012年5月份左右确定具体的试点城市。

在这允许集体土地建设公租房的试点中，有两个关键词值得关注，其一为集体土地，其二为公租房。

首先，关于集体土地。根据现行《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。此处所称“国有土地”包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

由此，除了法律规定的情形外，要使用集体所有的土地进行建设的，必经国家征收这一程序。2011年5月，国土部曾下发《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），明确要求不得擅自开展利用集体建设用地建设公租房，但同时规定一些城市经国土部批准后可以进行试点，试点条件为“商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市”。

国土部下发的上述《通知》属于部门规章，而《土地管理法》属于基本法律，从法律位阶上看，基本法律高于部门规章，也即《通知》不能与土地管理法相违背，而《通知》中关于直接跳过国家征收程序，经国土部批准后即可利用集体建设用地建设公租房的规定与土地管理法中利用集体土地进行建设须经国家征收程序的规定相违背。

但作为一种新的尝试，这一试点无疑具有积极意义。其一，地方政府在缓解保障房供地压力的同时还能保有获取更多土地财政收益的可能性。长期以来，地方政府流转国有土地所获的土地出让金占据了财政收入的半壁江山，而楼市轮番调控之下，土地交易市场一片冷清，地方政府所获土地出让收入大幅缩水，财政收入直接影响到保障房建设项目的资金筹集情况，于此，试点集体土地建设公租房一方面为保障房建设提供了一条供地渠道，另一方面使地方政府能继续依靠出让国有土地使用权获取更多的土地财政收入，实际上也在某种程度上提高了保障房建设工程资金筹集到位的可能性；其二，试点集体土地建设公租房即便不能根本改变我国当前的土地制度，至少也能揭示现今经济发展对于当前土地制度所存在的某些需要变通甚至改变的问题，为日后或可预期的土地改革留下铺垫。

其次，关于公租房。公租房作为保障房体系中的重要组成部分，只租不售的特点使得其更不具参建吸引力。在近日北京举行的“全国住房和城乡建设系统工作会议”上已明确，2012年全国保障性安居工程将开工700万套以上，竣工500万套以上。眼下2012年的700万套以及接下来十二五规划之年待开工的1900万套保障房，地方政府供地压力相当大！

允许地方试点集体建设用地建设公租房这一政策口子的开启，更多可以理解为缓解保障房工程的供地压力。需要明确的是，试点仅在于公租房建设。据悉，公租房在保障房系统中约占20%的比例，也即如果试点成功并将其全国范围内的推行，那么至少20%的保障房建设用地可通过集体土地来解决，但是为了完成十二五开局之年保障房开工任务量就已将熟地资源搜罗殆尽的地方政府，又如何解决另外“80%”的保障房建设用地需求呢？

笔者以为，要想解决保障房建设用地供应难保障的问题，一方面可以寄希望于地方政府“让利为民”，但如今的地方政府，已被土地财政深深捆绑，怎能大胆割肉，将手中本可用于换取巨额土地出让金的国有土地供应给保障房建设项目以确保民生工程的顺利推进？另一方面，还得依赖于对土地制度和财政制度进行深入改革，扭转地方政府卖地为生的畸形发展模式，真正赋予农民对于土地的话语权。打破土地国有和集体所有的二分格局，使得土地的最大供应商由地方政府变为农民，不管是政府还是房开商，要使用土地的，必须直接向农民支付对价，如此既能为地方政府松绑，使其能够心无旁骛的大展调控拳脚，又能使农民能够真正掌握自己的命运，选择最好的利益保护方式！